Column: Versplintering en representatieve democratie gaan hand in hand

‘Gemeenteraden worden lappendekens van minifracties’, kopte het dagblad Trouw dit weekend. Met lichte verbazing en bezorgdheid reageerde die krant op het feit dat er de afgelopen raadsperiode in totaal 149 fracties zijn bijgekomen. De oorzaak van deze toename is fractiesplitsing; de afscheiding van raadsleden van hun oorspronkelijke fractie met behoud van hun eigen raadszetel. In een enkele gemeente leidde de ergernis over die ‘zetelroof’ zelfs tot maatregelen om splitsing te ontmoedigen.

 

Zo besloot de gemeenteraad van Alkmaar eind 2016 dat afgescheiden fracties niet langer dezelfde faciliteiten en ondersteuning zullen krijgen als ‘normale’ fracties; een maatregel die opvallende gelijkenis vertoont met de recente aanpak van fractiesplitsing in de Tweede Kamer. Daar werd zelfs besloten de splitsers – door menig collega-Kamerlid beschuldigd van ‘kiezersbedrog’ – voortaan minder spreektijd te geven. Alsof de ‘onbestuurbaarheid’ die de nieuwe splinterfracties zouden veroorzaken daardoor binnen de perken kan worden gehouden.

 

Hoewel het verwijt van ‘kiezersbedrog’ enigszins logisch klinkt omdat menig Kamer- of raadslid zijn zetel aan de partij(lijst) te danken heeft, bevestigen de maatregelen in de gemeenteraden en de Tweede Kamer toch ook dat de rol en betekenis van traditionele politieke partijen steeds verder in het gedrang komt – ook op lokaal niveau. Niet alleen neemt de belangstelling van kiezers voor specifieke personen en issues alsmaar toe ten koste van traditionele (ideologische) partijpolitiek, ook verzetten steeds meer individuele parlementariërs zich tegen de stringente fractiediscipline die hun vanuit die structuren nog altijd wordt opgelegd. Het sterk gedaalde ledenaantal van politieke partijen en het toegenomen aantal afsplitsingen getuigen daar mede van.

 

De opmerking van het Alkmaarse GroenLinks-raadslid Rosina Diktas dat fractiesplitsingen het gevolg zijn van een ‘weeffout’ in de Kieswet, is dan ook misplaatst. Sterker nog, het is precies omgekeerd. De Kieswet rept niet over de ‘juiste’ verhouding tussen politieke partijen en individuele volksvertegenwoordigers, omdat in die wet uitsluitend aan de laatstgenoemden parlementaire rechten wordt verleend. Politieke partijen zijn in ons politiek bestel namelijk ondergeschikt aan individuele Kamer- Staten- en raadsleden; een norm die – paradoxaal genoeg – op gespannen voet staan met de tegenmaatregelen die in Alkmaar en de Tweede Kamer zijn genomen.

 

Het primaat van individuele vertegenwoordigers is verankerd in artikel 27 van de Gemeentewet en de artikelen 67 en 129 van de Grondwet. Deze bepalingen verbieden dat gekozen volksvertegenwoordigers op enigerlei wijze aan lastgeving onderhevig zijn, met het oogmerk hen te beschermen tegen bindende instructies van derden met betrekking tot hun stemgedrag. Een volksvertegenwoordiger moet namelijk zelfstandig kunnen oordelen, zonder te worden gedicteerd door allerlei bijzonere belanghebbenden. Dat deze norm onverminderd geldt voor verenigingen, zoals politieke partijen, behoeft geen betoog.

 

Toch trekken partijen zich van deze norm nauwelijks iets aan, zo toonde de politiek historicus Geerten Waling treffend aan in zijn boek Zetelroof: Fractiediscipline en afsplitsing in de Tweede Kamer 1917-2017 (2015). Met zijn conclusie dat wat bederft fractie-afsplitsingen de partij niet langer als slachtoffer maar als dader moet worden beschouwd, slaat Waling daarom de spijker op de kop. Het vrije mandaat is namelijk – ook naar de opvatting van de grote staatsrechtgeleerde J.R. Thorbecke (1798-1872) – een noodzakelijke voorwaarde voor het beginsel dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigt (art. 50 Gw) en, in het verlengde daarvan, het algemeen belang dient. Een parlementariër die zijn stemgedrag dikwijls laat afhangen van het standpunt van zijn fractie – hetgeen in Nederland eerder regel dan uitzondering is – handelt simpelweg met dit principe in strijd.

 

Of de raadsleden die zich de afgelopen periode van hun fractie hebben afgescheiden zich hiervan bewust waren valt te betwijfelen, getuige ook de vele interne ruzies die niet zelden aan een breuk met de fractie ten grondslag liggen. Niettemin staan zij die zich van hun raadsfractie afkeren volledig in hun constitutionele recht. Of dat ‘kiezersbedrog’ genoemd mag worden is een vraag die bij uiteindelijk weer bij de kiezer terecht komt en gelukkig niet bij politieke partijen, verenigingen, bedrijven, lobbyclubs of buitenlandse actoren. Als we dat zo willen houden, moeten we van het recht om te versplinteren beslist afblijven. Of we dat nu ‘praktisch’ vinden of niet.

 

Jip Stam is politicoloog, student rechtsfilosofie aan de Universiteit Leiden en deeltijdmedewerker van de Teldersstichting.

Jouw reactie...

    Georg Kellersmann

    19 februari 2018

    Wie van rechtlijnig redeneren houdt zal graag instemmen de uiteenzetting van Jip Stam, dat representatieve democratie en versnippering hand in hand gaan. Iets anders is het om het daarbij te laten en het hoofd in de schoot te leggen. Laat versnippering doorgaan, laat fractiesplitsing geen strobreed in de weg leggen, geeft elke afsplitser ruim de gelegenheid zijn/haar eigen verhaal te doen nadat de zetel eenmaal is verkregen op de rug van een partij. Elk verzet tegen ‘zetelroof’ wordt bij voorbaat als antidemocratisch weggezet en niet alleen dat, ook nog als strijdig met onze wetgeving.

    De Staten-Generaal vertegenwoordigt dus het gehele Nederlandse volk en dient in het verlengde daarvan het algemeen belang en daar valt natuurlijk geen speld tussen te krijgen. Het gaat echter wel heel erg ver om daaraan de conclusie te verbinden dat het in Nederland eerder regel dan uitzondering is dat onze parlementariërs met dat beginsel in strijd handelen.

    Het gaat toch niet te ver om te stellen dat ons kiesstelsel berust op het bestaan van politieke partijen (verenigingen) en dat die partijen kandidatenlijsten opstellen. De kiezer mag verwachten dat de gekozen kandidaten hun taak zullen vervullen in overeenstemming met het verkiezingsprogramma van de partij waarvoor zij op de lijst staan.
    Het komt natuurlijk voor, dat een parlementariër wordt gekozen met een aantal voorkeurstemmen dat overeenkomt met de kiesdeler. In zo’n geval zou een afsplitsing met behoudt van zetel volkomen terecht zijn. De vigerende bepalingen omtrent voorkeursstemmen lijken natuurlijk nergens op.

    Fractiediscipline wordt terecht vereist als het gaat om consistentie van het bestuur. Versnippering op kiezersniveau heeft tot nu toe geleid tot deelname van 28 partijen aan de verkiezingen, waarvan er 13 één of meer zetels in de Tweede Kamer hebben. Minder bekend is dat er 51 partijen uit het register voor de Tweede Kamerverkiezingen werden geschrapt omdat die geen of ongeldige kandidatenlijsten hadden ingediend.

    De triviale praktijk is nu eenmaal zo, dat er een regering moet worden gevormd en dat daarvoor onderhandelingen moeten worden gevoerd tussen partijen (let wel, niet tussen individuële parlementariërs). Meer versnippering, meer partijen. Meer partijen, meer en verder uiteenlopende verlangens. De Staten-Generaal vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk, maar tijdens die onderhandelingen worden groepen bevolking vertegenwoordigd. Er worden afspraken gemaakt over samenwerking. Gaat het dan te ver om van iedere betrokken parlementariër te verwachten zich aan die afspraken te houden?

      Patrick van Schie

      20 februari 2018

      Fractiediscipline is op zijn minst in strijd met de geest, zo al niet de letter, van de Grondwet, die vereist dat een volksvertegenwoordiger ‘zonder last’ zijn stem uitbrengt. Daarnaast wordt deze discipline ook afgedwongen wanneer een volksvertegenwoordiger wil stemmen overeenkomstig het verkiezingsprogram van zijn partij, maar de partijtop inmiddels van standpunt is gewijzigd (bv omdat zij een regeerakkoord heeft gesloten). Dan is dus de zogenaamde ‘dissident’ degene die blijft nakomen wat de kiezers is voorgehouden, niet zijn fractie!