Column: De juridische trukendoos van minister Ollongren ontrafeld

Afgelopen donderdag vond in de Tweede Kamer het eerste debat plaats over de intrekking van de Wet of het Raadgevend Referendum (Wrr), waarbij minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren het er flink van langs kreeg vanuit de oppositie. En terecht. De intrekkingswet die de minister afgelopen week met sneltreinvaart door de Kamer wilde jagen is niet alleen inhoudelijk slecht onderbouwd, maar ook in staatsrechtelijke zin uiterst dubieus. ‘Juridisch gepriegel’, zo stelde hoogleraar staatsrecht Wim Voermans; een scherpe kritiek waarover het laatste woord nog niet is gezegd.

 

Voor minister Ollongren is de felle kritiek op dit coalitiebesluit extra pijnlijk, omdat haar eigen partij D66 in 2015 nog voorop liep bij de invoering van de wet die zij nu hals over kop wil intrekken. Onder anderen haar partijgenoot Boris van der Ham, die zich tien jaar lang voor de totstandkoming van de Wrr heeft ingezet, zat in de plenaire zaal toen de minister de afschaffing van ‘zijn’ wet verdedigde. Het behoeft niet te verbazen dat Van der Ham daarover zijn grote teleurstelling uitte. En ook D66-coryfee Jan Terlouw weerhield zich niet van kritiek, met de opmerking dat zijn partij met de intrekking van de Wrr bijdraagt aan de ‘verzwakking van de democratie’.

 

Van der Ham en Terlouw staan niet alleen. Volgens de meest recente opiniepeiling van Maurice de Hond is zeker 36% van de D66-achterban voorstander van het raadgevend referendum – al dan niet in zijn huidige vorm. Nog eens 25% wil de huidige wet omvormen tot een bindend correctief referendum. Ironisch genoeg is ook die bindende variant voorlopig van de baan, omdat de Tweede Kamer een gereedliggend voorstel tot invoering daarvan eind vorig jaar – met steun van D66 – in de prullenbak heeft geworpen. De D66-fractie in de Tweede Kamer ligt dus op ramkoers met een meerderheid van zijn achterban, al lijkt ze zich daar niets van aan te trekken.

 

Hoe het zover heeft kunnen komen is te verklaren aan de hand van het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III. Daarin formuleerden de Democraten samen met de VVD, het CDA en de ChristenUnie het standpunt dat de ‘politieke steun’ voor het bindend referendum is ‘afgebrokkeld’ en dat zijn raadgevende variant ‘als tussenstap niet heeft gebracht wat ervan werd verwacht’. Om die reden maakt de coalitie ‘pas op de plaats’ en moet de Wrr worden ingetrokken.

 

Dit is om twee redenen een opmerkelijke redenering. Ten eerste is het raadgevend referendum nog maar één keer gebruikt en heeft de evaluatie ervan nog niet eens plaatsgevonden. De intrekking van de wet is daarom op zijn zachtst gezegd prematuur. Ten tweede rijst de vraag onder wie de steun voor het referendum precies is afgebrokkeld. Bedoelt men soms de steun in de Tweede Kamer? Zo ja, dan heeft dat iets weg van een cirkelredenering, zo merkte de Amsterdamse hoogleraar politicologie Tom van der Meer treffend op in een hoorzitting voorafgaand het debat in de Kamer. Inderdaad, het is alsof het kabinet zegt: de politieke steun is afgebrokkeld omdat de politieke steun is afgebrokkeld.

 

In plaats van zich in semantische bochten te wringen had het kabinet beter de meest recente opiniepeilingen kunnen raadplegen. Daaruit komt duidelijk naar voren dat een ruime meerderheid van de Nederlandse bevolking – 59% bij het SCP, 67% in de peiling van Maurice de Hond en 69% bij het Nationaal Kiezersonderzoek – nog steeds voorstander is van het referendum. En dat geldt ook – blijkens de peiling van De Hond – voor de achterban van de VVD (52%). Het feit dat de liberalen niettemin fel tegen het referendum gekant zijn is daarom vervreemdend.

 

Je zou bijna denken: Liggen er soms andere dan electorale overweging aan die negatieve houding ten grondslag? Krijgen de coalitiepartijen, waaronder de VVD, het soms te heet onder de voeten wanneer de bevolking zich met “hun” beslissingen bemoeit? Wordt het advies van de bevolking gewoonweg niet op waarde geschat, maar eerder gezien als een vervelende sta-in-de-weg voor de uitvoering van het wetgevingsprogram?

 

Het feit dat minister Ollongren een referendum over het de intrekking van de Wrr koste wat kost wil verhinderen lijkt deze vermoedens te bevestigen. In artikel 5 van de intrekkingswet legde zij namelijk expliciet vast: ‘Op deze wet is de Wet Raadgevend Referendum niet van toepassing’, teneinde de referendabiliteit van de intrekking juridisch onmogelijk te maken. Vanwaar deze expliciete uitsluiting van een referendum over het referendum? Is de minister soms bang dat een dergelijke raadpleging zal leiden tot een negatief advies? En zo ja, wat belet de minister die raadgeving vervolgens alsnog te negeren? Het blijft immers een raadgevend (en geen bindend!) referendum.

 

Of de truc van de minister zal werken is bovendien onzeker. Want de bepaling waarmee Ollongren de referendabiliteit van haar intrekkingswet wil verhinderen staat, als het aan de Leidse hoogleraar staatsrecht Wim Voermans ligt, op gespannen voet met de bestaande Wet op het Raadgevend Referendum. Daarin is namelijk vastgelegd dat ‘een tijdstip van inwerkingtreding van een wet of onderdeel van een wet waarover een referendum kan worden gehouden niet eerder gesteld wordt dan acht weken na de mededeling in de Staatscourant’ (artikel 8 lid 1 Wrr). Met andere woorden: volgens de huidige Wrr kan de intrekkingswet van Ollongren – die volgens artikel 5 van de Wrr niet uitdrukkelijk is uitgesloten van referendabiliteit – niet in werking treden voordat acht weken zijn verstreken.

 

Volgens professor Voermans kan artikel 5 van de intrekkingswet dit niet verhinderen, omdat die bepaling wordt overruled door artikel 8 lid 2 van de Wrr, waarin expliciet wordt vermeld dat ieder tijdstip van inwerkingtreding dat valt binnen de in lid 1 genoemde termijn (acht weken dus) van rechtswege wordt opgeschort tot de dag na het verstrijken van die termijn. Wordt de intrekkingswet aldus aangenomen door de Staten-Generaal, door de Koning bekrachtigd en in de Staatscourant gepubliceerd, dan is de Wrr in theorie nog steeds van toepassing en wordt de inwerkingtreding van de intrekkingswet van rechtswege opgeschort.

 

Om dit te voorkomen probeert minister Ollongren met artikel 6 van de intrekkingswet de inwerkingtreding daarvan te vervroegen naar het moment van de bekrachtiging (lees: ondertekening door de koning). Maar dat heeft volgens Voermans geen effect: ‘Het rust namelijk op de denkfout’, aldus de Leidse hoogleraar, ‘dat de intrekkingswet en de in te trekken wet (Wrr) op enig moment […] tegelijkertijd kunnen bestaan. En dat kan dus nooit’. Zodra de intrekkingswet is bekrachtigd maar nog is niet bekendgemaakt in het Staatsblad bestaat er dus een korte periode van onzekerheid over wat op dat moment het geldende recht is. Het is de Wrr óf de intrekkingswet, maar niet allebei tegelijk. Om het juridische moeras compleet te maken is de vervroegde inwerkingtreding van artikel 6 van de intrekkingswet ook nog in strijd met artikel 88 van de Grondwet, dat voorschrijft dat wetten pas in werking treden ná de bekendmaking (en dus nooit na de bekrachtiging). Uitzonderingen op deze regel komen wel eens voor, maar dan wel op voorwaarde dat hieraan een urgente noodzaak ten grondslag ligt. De politieke wil van de coalitie om zo snel mogelijk van de Wrr af te komen valt daar simpelweg niet onder.

 

Over zowel de doeltreffendheid van artikel 5 (niet-referendabiliteit van de Wrr) als de staatsrechtelijke zuiverheid van artikel 6 (inwerkingtreding met terugwerkende kracht) van de intrekkkingswet is het laatste woord dus nog niet gezegd. Dat met name de niet-referendabiliteit zal worden aangevochten bij de rechter sluit professor Voermans namelijk niet uit, met de kanttekening dat dit naar zijn verwachting ‘niet kansloos’ is. Het is zodoende niet uitgesloten dat de juridische trukendoos van minister Ollongren zal falen en er alsnog een referendum over de afschaffing van de Wrr komt. Mocht het daadwerkelijk zover komen, dan is het aan de coalitie – en dus ook de VVD – om te intrekkingswet inhoudelijk te onderbouwen in een breed maatschappelijk debat. Een ultieme confrontatie tussen de volksvertegenwoordiging en de kiezers dus – dat hebben we in Nederland lang niet gezien.

 

Jip Stam is politicoloog, student rechtsfilosofie aan de Universiteit Leiden en deeltijdmedewerker bij de Teldersstichting.

Alleen abonnees kunnen mee debatteren. Word abonnee!
    Ronald Weilers

    20 februari 2018

    Onze volksvertegenwoordigers, in dit geval verenigd in de huidige coalitie, kunnen dus duidelijk niet logisch denken, of willen dat vermoedelijk niet, of mogen niet, want een wet die door een nieuwe wet ongeldig verklaard gaat worden, is geldig tot de nieuwe wet in werking treedt. Heb je geen hoogleraar voor nodig.

    Alleen betalende gebruikers kunnen mee debatteren.

      Jannes Verwer

      4 maart 2018

      We zijn wel weer leuk bezig. Er is een meerderheid in de Tweede Kamer om de wet in te trekken. Er zou een meerderheid bij de burgers zijn om dat niet te doen. Dit op basis van een vluchtige enquête. Er zijn staatsrechtgeleerden die juristerij aanvoeren om een ingewikkelde route te volgen voor het eventueel afschaffen. De Raad van Staten zegt dat het wel zo kan als de minister het wil doen. Akkoord rechtstatelijkheid is een groot goed, maar zo ingewikkeld doen over een wet die zo evident verkeerd uitpakte ( opkomst percentage minimaal) is denk ik meer voor een gezelschapsspel.

      Alleen betalende gebruikers kunnen mee debatteren.